براساس برآوردهای منتشره، بدهی غیرترازنامه‌ای دولت‌های محلی در چین رقمی معادل ۷.۵ تا ۸.۲ تریلیون دلار است و بخشی از بسته خبرساز ۱.۲ تریلیون دلاری چین قرار است برای تنظیم و تعدیل این بدهی‌ها مورد استفاده قرار گیرد. با اینحال، کمتر در خصوص ماهیت این بدهی‌ها و نحوه پدیداری آن صحبت شده است.

زمینه تاریخی و علت ظهور

سرمایه‌گذاری در زیرساخت یکی از مهم‌ترین روش‌های دولت چین برای تداوم‌بخشی به رشد، مقابله با بحران و پیشبرد دستور کار ژئوپولیتیک خود است و این کشور، تعهدات مالی زیرساختی وسیع‌تری نسبت به سایر کشورهای در حال توسعه منجمله اعضای اصلی بریکس –هند، برزیل، آفریقای جنوبی و روسیه- بر عهده دارد. همزمان، بسیاری از کشورها از جمله چین به سمت تمرکززدایی مالی حرکت کرده‌اند و مسئولیت تامین بخشی از کالاها و خدمات عمومی را به سطوح محلی حکمرانی منتقل نموده اند.

این در حالی است که اصلاحات سال ۱۹۹۴ در نحوه توزیع مالیات، منجر به تمرکز منابع و افزایش سهم‌بری دولت مرکزی نسبت به دولت محلی شد. از همین رو، دولت‌های محلی با کمبود منابع لازم برای پیشبرد برنامه‌های توسعه‌ای خود در حوزه زیرساخت مواجه شدند. برآوردها نشان می‌دهد که پس از اصلاحات مذکور، سهم دولت‌های محلی از عواید رقمی نزدیک به ۴۰ درصد و سهم آنها از مخارج قریب به ۶۰ درصد بوده است.

به منظور جبران این کسری منابع، دولت‌های محلی چین نیازمند تامین مالی از روش‌های فرابودجه‌ای و غیربودجه‌ای بوده اند و از آنجا که در چین دولت مالک کلیه اراضی است، سهم قابل توجهی از این منابع فرابودجه‌ای از محل دریافت حق امتیاز زمین‌ها توسط دولت محلی تامین می‌شود؛ همین مسئله موجب شد تا دولت‌های محلی محرک قدرتمندی برای توسعه زیرساخت پیدا کنند.

در واقع، دولت محلی می‌توانست با تامین مالی توسعه زیرساخت از طریق منابع فرابودجه‌ای، ارزش زمین‌های خود را افزایش داده و درآمد فرابودجه‌ای خود را از محل واگذاری آنها بیشتر نماید. در بسیاری از موارد این چرخه می‌توانست هزینه‌کرد دولت را در حوزه زیرساخت جبران نماید.

کارکرد و نقش

ابزار تامین مالی دولت محلی Local Government Financing Vehicles در چنین بستری مبدل به مهم‌ترین راهکار دولت‌های محلی چین برای جبران کمبود منابع مالی و پیشبرد پروژه‌های توسعه‌ای –اغلب در حوزه زیرساخت و خدمات عمومی- گردید. در واقع، نقش اصلی این شرکت‌های سرمایه‌گذاری دولتی فراهم کردن امکان استقراض از منابع گوناگون و فراروی از بودجه عمومی برای دولت‌های محلی بود.

استفاده از این ابزار بالاخص پس از بحران مالی ۲۰۰۸ و با همکاری بانک‌های محلی و به پشتوانه سپرده‌های عمومی این بانک‌ها رواج بیشتری یافت. در مقابل، انتشار اوراق سرمایه‌گذاری یکی از ساز و کارهای مهم تامین مالی توسط این شرکت‌ها بود که با توجه به نسبت آنها با دولت محلی، سرمایه‌گذاری بالنسبه ایمنی نیز محسوب می‌شد.

علیرغم چالش‌های متاخر، لازم است توجه شود که بهره‌گیری از این ابزار تاثیر قابل‌توجهی در توسعه زیرساخت چین داشته است و از سال ۲۰۰۰ تاکنون، برآوردها سهمی ۳۰ الی ۴۰ درصدی در زیرساخت برای آن قائل شده اند. به عنوان مثال، قطار سریع‌السیر پکن-شانگهای و پروژه‌های بازسازی و نوسازی زیرساخت در شهرهایی همچون چونگ کینگ و چنگدو از جمله این پروژه‌ها بودند. با اینحال، زیرساخت توسعه‌ای در بسیاری از موارد سرمایه‌گذاری سودآوری نیست و با تداوم پرداخت سود اوراق در بازه بلندمدت، می‌تواند به انباشت بدهی بینجامد.

چالش‌ بدهی

مقامات چینی چالش انباشت بدهی در این شرکت‌ها را برای اولین بار در سال ۲۰۱۳ مورد توجه قرار دادند. همان زمان، اصلاحاتی در الگوی عملکرد این شرکت‌ها انجام شد که شامل ممنوعیت افزایش بدهی از یکسو و منع ضمانت این شرکت‌ها توسط دولت محلی از سوی دیگر بود. در یک دهه گذشته بسیاری از این شرکت‌ها تلاش کرده اند حوزه سرمایه‌گذاری خود را از زیرساخت به بخش‌های سودده‌تری چون تولید، فناوری و خرده فروشی تغییر دهند. با اینهمه، این روند بازار پذیری آنها کند بوده و موجب تداوم انباشت بدهی دولت‌های محلی گردیده است.

چشم انداز

در این میان، عمده تحلیلگران معتقدند که بسته محرک دولت چین از نکول بدهی بخش اعظم این شرکت‌ها جلوگیری خواهد کرد و بخش دیگری از این بدهی نیز توسط بانک‌ها ساختاربندی مجدد خواهد شد. اما پاشنه آشیل چین در این خصوص، استان‌های ضعیف‌ و فقیر خواهند بود که با تداوم بحران مستغلات در آنها، امکان نقدشوندگی دارایی دولت محلی نیز از میان رفته است.